编者按

2023年是中央预算一体化全面实行的第一年，也是政府采购被全面纳入预算一体化的第一年，这对政府采购工作提出了更高要求。预算一体化的实施，将政府采购业务全面融入项目入库、部门预算编制和预算执行环节以及合同履约验收，大大提升了政府采购管理水平。

为提升财政预算管理现代化水平，实现预算管理的全流程闭环，财政部门运用信息化手段，全面深化预算管理制度改革，组织制定《预算管理一体化业务规范》，将预算编制、预算执行、决算和财务报告、资产管理、债务管理等业务环节按一个整体进行整合规范，通过嵌入系统的控制规则，规范预算管理和硬化预算约束，为深化预算制度改革提供基础保障。

推进预算管理一体化是加快建立完善现代预算制度、推动国家治理体系和治理能力现代化的必然要求。通过整合贯通预算编制、政府采购和国库集中支付、资产管理相关业务流程，建立起部门预算控制政府采购、政府采购合同作为资金支付和资产管理重要依据的控制体系，为提升预算绩效、强化预算执行、优化资金支付和资产管理打下坚实基础。

一 实施预算一体化对政府采购流程的影响

预算一体化系统构建了一个科学透明的数据平台，能够全方位反映资金的配置、计划及使用情况，将预算单位能够涉及的支出全部纳入预算范围，对整个预算单位的经济活动有着更直观的分析、更直观的了解。预算一体化涉及政府采购的模块主要分为预算管理、采购计划管理、公告管理、合同管理、履约验收管理等。

2023年是中央预算一体化全面实行的第一年，也是政府采购被全面纳入预算一体化的第一年，这对政府采购工作提出了更高要求。预算一体化的实施，将政府采购业务全面融入项目入库、部门预算编制和预算执行环节以及合同履约验收，大大提升了政府采购管理水平，实现了政府采购项目从采购预算到采购计划、计划执行、合同备案、信息统计及履约验收的“全生命周期”闭环管理。实施一体化后，将有效制约无预算采购以及规避政府采购等问题，依法依规采购得到进一步落实和强化。预算管理一体化“政府采购”模块的正式上线，对政府采购工作的各项流程提出了更高要求。

二 对做好政府采购需求管理提出更高要求

做好政府采购需求管理工作是贯彻落实中央深改委《深化政府采购制度改革方案》和全国政府采购改革工作会议精神，实施政府采购需求管理办法的重要举措。采购人是编制采购需求的主体，预算一体化的实施，对做好采购需求管理也提出了更高要求，主要体现以下三个方面。

一是采购需求的编制要基于确定的预算。有多少钱，才能确定买多少东西，各单位政府采购首先要根据政府采购预算和采购计划，科学合理地安排。比如，一般性采购业务需要明确需求方向、做好市场调研、进行充分比价，然后确定一个合理的需求预算即可。明确了采购预算，采购需求的编制就有了前提。但是也需要考虑采购需求不能突破采购预算，要妥善处理好采购成本与使用成本、经济效益与社会效益的关系，否则会导致采购项目无以为继或者陷入“两难”境地。

二是以满足各类履职需要为前提。政府采购需求编制必须满足各类用途所需。应当秉承严谨、求实的态度，进行清晰明了的表述，绝不能出现模棱两可、似是而非的态势。必要时，应当就确定采购需求征求相关专家或者供应商的意见。另外，技术指标的编制不能出现带有指向性的条款。

三是必须依法依规编制。政府采购需求的编制应当符合法律法规的要求，这是采购需求制定的基本前提。政府采购业务合法合规的主要依据包括法律、行政法规、部门规章等，当然包括法律法规明令禁止的行为和国家的强制性标准等。

三科学编制政府采购预算尤为重要

政府采购预算编制是政府采购制度顺利实施、业务顺利开展的基石，也是财政资金实现使用效益最大化的关键。政府采购预算的编制，全面反映单位预算年度内的政府采购活动计划，涵盖政府采购所需资金规模、经济分类的支出计划等，完整体现政府采购业务活动范围和方向。在预算一体化中，政府采购预算模块贯穿整个政府采购业务流程，因此，政府采购预算编制显得尤为重要。政府采购预算编制过程中要加强各单位采购实施部门、使用部门和财务部门间的有效沟通，通过讨论、协调，编报符合实际、真实有效的政府采购预算。

笔者认为，预算一体化下，编制好政府采购预算尤其要做到以下几点。

一是细化预算编制。各单位应当明确政府采购范围、采购项目及标准、资金来源、采购方式，加强对政府采购预算从编制到执行各环节的情况分析。要熟悉政府采购目录、各类标准规程、掌握政府采购预算编制的规律性，按照一般要求进行政府采购预算编制。属于政府采购范畴的，无论是目录内，还是限额标准以上，无论是基本支出，还是项目支出，都应当在部门预算中进行相关数据的测算、编制。对于重大采购项目，可以通过充分的市场调研、可行性论证，明确资金规模及来源，使政府采购预算编制实现统一性和规范性，科学合理，疏而不漏。

二是细化政府采购支出。财政预算资金管理的侧重点正在由过去的重收入管理转为现在的重支出管理。政府采购支出要体现支出范围、支出标准、支出绩效、支出功能、支出经济性质、支出结构以及支出规模。政府采购预算编制细化政府采购支出，根据要求分别编报项目支出、基本支出的政府采购预算，同时，按照经济分类，编报商品和服务支出、其他资本性支出等科目的预算。

三是无预算不采购。采购单位应当以政府采购预算为基础，严格按照批复实施采购。《中华人民共和国预算法》（以下简称《预算法》）、《中华人民共和国政府采购法》明确了经批复的政府采购预算应当涵盖预算单位全部的采购活动，是部门预算的重要组成部分，且政府采购预算是具有法律效力的，在执行中不得突破。在预算一体化政府采购模块，经批准的政府采购预算包含于单位年度预算，实行闭环管理，内置的审核公式高度关联各项政府采购业务，对政府采购活动约束力强，在执行中不得突破。

四 合理组织政府采购项目实施

政府采购项目的实施应当以政府采购预算为基础，在获得预算批复后稳步实施。各单位要在政府采购预算执行、采购项目实施进度、采购合同资金支付上进行合理安排，合理组织政府采购项目实施，在保障财政资金安全的前提下顺利完成项目的实施。

一是要规范政府采购流程。各单位应当根据相关法规，科学合理地选择政府采购方式。要根据政府采购预算和采购计划，科学合理地编制采购文件，应当审慎把握技术需求、采购预算、商务条件及履约条款。

二是招标采购文件编制要体现公平公正。对于委托采购代理机构实施采购的业务，要注意平衡采购人、代理机构、供应商等多方关系，既要防止采购人自主权过大，也要避免代理机构全权包办的情况。采购人应当重视对中标人的履约管理，严格按照招标文件和采购合同约定执行，同时，应当及时向中标人支付采购资金。对于中标人违反采购合同约定的行为，采购人应当及时处理，依法追究其违约责任。

三是各单位应当及时做好政府采购信息公开。包括政府采购意向、招标采购文件、中标成交、签订合同、履约验收等，应当公开的事宜必须全部公开、充分公开。

五 做好政府采购内部控制

各单位应当按照行政事业单位内部控制规范要求，做好政府采购预算和实施计划编制、确定采购需求、组织采购活动、履约验收、答复询问质疑、配合投诉处理及监督检查等重点环节的全过程管理。在预算一体化架构中，政府采购的项目内容、创设与运行、使用效率等方面与内部控制密切相关。政府采购内部控制应与各单位发展战略、行政管理的业务水平相匹配，共同推动各单位各项事业的发展。

做好政府采购内部控制，一是要做好资源整合。作为一项系统工程，各单位政府采购内部控制如果能实现软硬件资源整合后的统一管理，就可以克服采购业务从属于某个部门的局限性，提高政府采购效率。二是组织好架构与团队。政府采购内控机制涉及的管理团队（所有参与部门、人员）齐抓共管，形成以点带面的框架式结构。三是合理设置绩效考核目标。考评的指标可以涵盖计划预算执行率、采购效率、响应程度、用户满意度等方面，其中计划预算执行率、用户满意度等为主要构成。

尽管内部控制的具体流程各不相同，但其共性包括内控制度健全、岗位各司其责、不相容岗位相互分离、重要事项集体决策。内部控制主要是防止权力过于集中的情况。在实际政府采购活动实施时，各个部门（岗位）各负其责，根据既定的流程按部就班，通过预算一体化系统，用户、财务部门、资产管理部门、纪检审计部门等根据各自要求进行采购准备工作，招标代理公司、供应商负责招标投标及履约工作。比如，用户、财务与资产部门负责招标采购文件的编制、预算的审核以及政府采购信息公开，采购实施部门负责合同的签订和政府采购档案的保管；用户与纪检审计负责招标采购文件的复核，用户配合资产管理部门负责政府采购项目的验收；财务部门负责采购资产的账务核算等。

六 合理组织政府采购绩效评价

绩效评价是《预算法》的一个核心内容，而政府采购执行绩效考核后，其考核指标从以往单纯地考虑采购效率转变为对经济效益、行政效益和政策效益的综合评价。政府采购绩效目标是财政预算管理水平的“晴雨表”，本质其实就是体现财政资金支出的科学化、精确化。

科学合理的绩效考评，是反映政府采购执行率等关键指标，应将政府采购内控成效等作为各单位新增预算和配置的基础。如果达不到相关指标，就应不予批复新的政府采购项目；反之，对指标完成率好的单位应予以充分激励，比如，增加财政预算，增加政府采购项目。通过科学合理的绩效考评，逐步形成良好的政府采购内部控制运行机制，促进社会公共资源的有效利用与合理配置。部门预算绩效评价将政府采购预算作为其重要组成部分，预算的编制、执行和评价都是关键节点。在实际项目执行时，应通过加强过程管理、内控管理、绩效管理，实现政府采购绩效考核结果的相对完整与公平，充分发挥政府采购预算管理与绩效评价之间的联动作用。

七做好政府采购监管

按照国家简政放权、转变监管方式的要求，预算一体化集中管理后，政府采购监管正在逐步推进方式改革，从强化信息公开、结果评价管理，到减少行政审批、简化工作程序，政府采购的监管正在朝着充分利用市场的力量及与市场经济相适应的“放管服”方式转变。预算一体化下，由于系统内相关数据信息高度关联，政府采购监管工作有一部分已经实现系统自动化，节约了一部分人工审核成本。因此，政府采购监管逐步实现从注重过程控制向结果评价转变，在降低监督成本的同时也提升了监督效果。

继续做好政府采购监管，一是要做到简政放权。政府采购监管要“放”得下，不该管的不再插手。二是要厘清监管范围。严格按照规定的适用范围，按照结果导向、效率优先的原则进行管理。

八 规范政府采购合同履约验收程序

在预算一体化系统内，政府采购合同履约验收程序作为一个独立模块运行，与资金支付模块、政府采购的采购计划以及采购合同等其他模块高度关联。当政府采购合同正常履行完毕，采购人要组织验收，验收合格后形成书面验收报告，然后将验收报告上传一体化系统的履约验收模块。财务部门凭采购合同、验收报告才能执行下一步合同结算工作。

关于政府采购合同履约验收环节，无论是实施预算一体化之前还是之后，都必须按照招标采购文件和签订的合同条款规范组织，但由于预算一体化工作全面开展以后，政府采购各项工作都得到进一步优化，因此，履约验收环节必须更加细致、更加规范。

从形式上来说，履约验收是政府采购项目的收官环节，也是项目执行的重要环节，项目单位应当充分重视，组织好验收工作，严格闭环管理。针对政府采购项目来说，建议组织多方联合验收。以货物采购项目为例，要做好三个方面工作。一是做好合同清单验收。要与相关供应商核对确认货物清单（包括配件、辅材）、装箱清单，涉及进口货物还需要核对进口单据及海关报关材料；组织供应商、厂家（代理）开箱验收，主机、零配件等对照合同和装箱清单逐一核对；对照招标采购文件对货物进行安装调试和参数测试，双方签字确认的安装工作报告要留档，重点记载安装时间、保修年限和产品序列号；大型仪器设备需要制定标准操作流程和工作运行安全分析指南等。二是加强合同结算管理。完成采购合同约定的全部内容后，及时组织项目审计（如需要）和验收，并进行尾款结算。如果为进口货物采购，要注意合同中进口货物的计价币种是人民币还是外币，如果是采用外币结算，还需要进行汇率折算对账、计算汇率差，主要计算合同暂定汇率与到岸价的进口外贸单据反映的汇率之间的差额，然后进行结算。符合进口减免税条件的，在到货验收及结算过程中，采购人应当协助办理进口设备减免税工作。三是规范编制履约验收报告。采购人或者委托的第三方要按照项目验收结果，规范、详实地填报验收报告，验收信息要与招标采购文件、采购合同、配置清单等逐一对应。履约验收报告应当及时移交有关各方用于下一步工作。

九 切实提升管理人员业务水平

优质、稳定、高效的管理团队是政府采购工作充分发挥其功能的重要保障。在预算一体化工作推进之际，加强对管理人员的业务培训显得尤为重要。政府采购从业人员要全面参与、观摩和学习，丰富理论与实践经验，为各单位提供人才保障。各单位应加强政府采购管理人员的培训， 着重培训预算一体化下如何规范编制政府采购预算、采购流程、合同签订、履约验收等环节内容，确保其对政策的熟悉和对业务的熟练。参加业务理论培训的人员还可以通过相互的交流和探讨，及时发现存在的不足，学习借鉴别人的经验和长处，增强实务操作能力。同时，各单位可以建立政府采购管理人员考核制度，通过激励机制调动其积极性，促进其努力学习、提高自身业务水平。